地盘经营权入股的实践探索与思考启示

  如何引导小农户走上现代农业发展轨道是我们面临的强大历史任务。  如何引导小农户走上现代农业发展轨道是我们面临的强大历史任务。近年来各地积极推进地盘经营权入股引导农民以地盘经营权入股公司、农民合作社发展专业化、标准化、规模化、集约化生产通过“保底收益 股份分红”等方式确保农民持续稳定增收寻求出小农户参与农业现代化的有用路径。

  
  地盘经营权入股取得隐晦成效
  早在20世纪90年代初广东南海、浙江温州等地就有农户陆续以承包地入股联合发展农业生产。2002年制订的《农村地盘承包法》规定“承包方之间为发展农业经济可以自愿联合将地盘承包经营权入股从事农业合作生产”。

  2013年党的十八届三中全会明确提出“准许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。

  2015年、2016年中央一号文件进一步强调引导农民以地盘经营权入股龙头企业和农民合作社。

  为贯彻落实党中央要求近年来农业农村部在黑龙江等7个省(市)开展了地盘经营权入股发展农业产业化经营试点入股农户29万多户涉及地盘面积90多万亩。初步统计到2017年6月底全国入股承包地盘2419万亩比2012年添补了47%。
  寻求形成了多种模式。试点地区在入股方式、风险防范、配套措施等方面取得了阶段性成果。一是形成多种入股模式。

  包括农民以地盘经营权刀切斧砍入股公司、农民与原公司成立新公司、地盘经营权刀切斧砍入股合作社、农民与原公司共同入股合作社、地盘经营权先入股合作社再入股公司、农民与公司开展非法人形式的股份合作等6种模式可以广泛适应不同地区发展入股的多样化需求。二是建立风险防范机制。

  从公司和农民合作社章程、财务场合、日常监督等制度建设方面充足保障农民的权益重点推广“保底收益 股份分红”利益分配机制。通过财政与公司、农民共同出资设立风险保障金降低经营不善时农民面临的风险。三是出台配套政策措施。

  桦南县、桐庐县、青州市等地制订了地盘经营权入股的有关管理办法和示范合同武进区、涪陵区等地建立了地盘经营权价值评估和流转指导价格发布机制。各地还对参与入股的公司、农民合作社给予重点支持机关专家帮助村镇编制农业产业发展规划等有用地推进了入股工作开展。
  推进了农业适度规模经营。通过引导农民以地盘经营权入股有用解决了农业适度规模经营中如何获得地盘、谁来经营地盘、如何确保地盘经营稳定等一系列首要问题。

  一是促进地盘集合连片。

  农民一家一户的经营地块分散、品种各异、技术参差不齐难以实现高效率、规模化。通过开展地盘经营权入股可以把一家一户的“小地块”整合为“大地块”打破了原有的地块边界和经营管理范围能够实施统一规划、统一作业、统一经营。二是造就和发展新型农业经营主体。

  龙头企业、农民合作社等新型农业经营主体的经济实力较强、科技水平较高、市场开拓能力突出是推进农业适度规模经营的首要力量。开展地盘经营权入股将推动成立和发展一批龙头企业、农民合作社入股的地盘也为其建立生产基地、实现久远发展提供了首要保障。三是确保地盘经营永远稳定。

  入股后农民成为公司、农民合作社的首要成员公司、合作社也不需要提前支付租金实现了以股“连心、连责、连利”加强了发展向心力和凝聚力。农民、公司、农民合作社通过构建优势互补、利益共享、风险共担的联结机制有利于适度规模经营永远稳定发展。目前各地农民以地盘经营权入股的期限一般到二轮承包期间断中止长达10年左右。
  开辟了农民增收新途径。

  帮助农民持续增收促进农村脱贫攻坚推进农村实现小康是开展地盘经营权入股的首要目标。通过地盘经营权入股农民能够获得多方面的好处。一是分享农业全产业链条收入。

  入股盘活了农村的资产资源实现了地盘经营权转化为农民持有的公司、农民合作社股份把沉睡的地盘资源变为参与利润分配的投资资本。农民的收入来源从农产品生产环节拓展到涵盖农产品生产、加工、销售的农业全产业链将有用添补财产性收入。二是既可参与股份分红又可上班领薪。

  地盘经营权入股的公司、农民合作社需要从事栽培、养殖的工作人员。公司、农民合作社通过发展农产品加工、销售、运输、餐饮服务等也将创造一定数量的岗位。入股的农民一般可以优先就地就业实现“既持股分红又上班领薪”。三是推动农民向二三产业转移。

  农民以地盘经营权入股后地盘就由专人栽培了农产品也由公司、农民合作社负责销售。如果不在入股的公司、农民合作社上班农民可以选择转移就业到城市寻觅发展在二三产业获利共享现代化成果。根据地方农业部门测算地盘经营权入股后大约有40%的农民股东转移到附近城市打工。
  落实承包地“三权分置”的有用路径。习近平总书记指出“要在坚持农村地盘集体所有的前提下促使承包权和经营权分离形成所有权、承包权、经营权‘三权分置’经营权流转的格局”。

  一是在保障集体所有权、农户承包权的基础上进一步放活了地盘经营权。

  《中共中央办公厅 国务院办公厅关于完善农村地盘所有权承包权经营权分置办法的意见》对“三权分置”作出了强大制度安排。在地盘经营权入股中农民入股的是一定期限内的地盘经营权地盘所有权仍归集体地盘承包权仍归农户。入股不会影响集体所有权和农户承包权农户可以放心地把地盘经营权以入股的方式流转给公司、农民合作社参与农业产业化经营。

  二是丰富了地盘经营权流转的方式让农民有更多的选择。

  农民的承包地除了可以对外出租也可以通过入股的方式流转;公司、农民合作社既可以选择通过租赁方式获得地盘经营权也可以吸纳农民以地盘经营权入股。从合作对象看地盘经营权入股既可以是农户之间也可以是农户与非农户;既可以是单纯地盘要素也可以与资金、技术、管理等优化组合。三是保障了地盘经营权人的权益促进了地盘经营权再流转和抵押权能实现。

  从理论看农民入股后地盘经营权就成为公司、农民合作社的法人财产。根据中央关于“三权分置”办法的规定公司、农民合作社可以依法在一定期限内占领耕作并取得相应收益可以改良土壤、建设农业设施也可以依法依规再流转地盘经营权或设定抵押等。
  对地盘经营权入股几个问题的意识
  地盘经营权入股在工商登记、农民权益保护、地盘经营权保护等方面还面临一些理论和法律问题。

  各地在试点过程中也寻求出一些解决办法值得思考和借鉴。
  工商登记。严重涉及地盘经营权是否可以作为非货币财产出资入股农民人数超过50人如何处理等问题。一是地盘经营权是否可以作价出资方式。

  现行《公司法》别国把地盘经营权列举作为出资方式但是也没规定地盘经营权不得作为出资。承包地实行“三权分置”农村地盘实行所有权、承包权、经营权分置并行所有权归集体承包权属于农户经营权可以由其他经营主体依流转合同取得且还可以再流转。因此地盘经营权符合《公司法》规定的可估价、可转让的要求可以作为出资。另外《公司法》对债权能否出资也别国明确规定即使地盘经营权被界定为债权但依《公司法》可估价、可转让的非货币财产出资的条件债权作为出资财产也不存在法律上的障碍在实践中债权转为股权已经有寻求。

  各地在试点过程中已把地盘经营权作为对公司的出资。在地盘经营权入股农民合作社方面2017年修订的《农民专业合作社法》已经规定地盘经营权可以作价出资。目前全国有15个省(区、市)明确提出准许地盘经营权出资注册农民合作社有的还制订了特意办法。二是地盘经营权评估作价。

  对于地盘经营权如何作价、作价多少大多数是根据地盘年租金乘以入股年限计算;有的由农民股东和非农民股东自如开展协商确定双方都能接受的地盘经营权价格;有的区分地盘股份和非地盘股份但地盘股和非地盘股实施“同股不同价”;有的根据每年地盘的租金和生产经营过程中各项投入金额确定各方的持股比例。三是公司股东的人数上限。

  根据《公司法》规定有限责任公司的股东人数上限为50人但参与地盘经营权入股的农民数量一般都会超过50人。各地面对农民股东较多的情况一般采取让农民先入股到合作社再由合作社入股公司的办法予以解决;也有的专家提出可以通过让农民“委托持股”的方式减少工商登记的股东数量。
  保底分红。

  各地在开展地盘经营权入股的实践中普遍采取了“保底分红”方式对农民进行利润分配其中“保底收益”的水平与地盘租金相当;“股份分红”则根据公司、农民合作社的生产经营情况确定。从法律上看公司、农民合作社分红的前提是要有利润不得动用注册资本进行“分红”。“保底收益”是否违反《公司法》关于利润分配的规定损害其他股东和债权人的利益我们认为“保底分红”是符合中国国情的特意制度设计。

  一是“保底分红”适应了农民以地盘经营权入股的现实需要。

  农民对地盘经营权入股既爱又怕一方面对通过地盘经营权资本化来获得更多收入有着美丽期待另一方面又不愿承担风险倾向于获得稳定的预期收入。农民普遍要求地盘经营权入股后公司、农民合作社必须确保支付“保底收益”如果效益好再支付一些“股份分红”。这是农民确保从地盘获得基本收益的首要保障也是他们开展地盘经营权入股的基本前提。

  二是可视为非农民股东对农民股东的“保底收益”即非农民股东定期垫付资金。

  为平衡法律对分红的制约与农民对收益的现实需要非农民股东可以垫付给农民“保底收益”甚至向农民支付“股份分红”等公司盈利后再从公司利润中偿还定期垫付资金这是农民与非农民股东平等自愿协商的结果。三是“保底分红”在试点实践中得到普遍认可。

  试点过程中农民股东的“保底收益”就与其让渡公司的经营决策权予非农民股东联系在一起。江苏、贵州等地寻求引导农民把地盘经营权交给村委会或者国有企业统一入股发展农业产业化经营就是当“保底收益”飞扬跋扈兑现时村委会、国有企业负责分担风险承担垫付责任。
  失地风险防范。实施承包地“三权分置”制度后农民入股的只是一定期限的地盘经营权从理论上说即使公司破产清算农民仍享有地盘承包权但存在丧失经营权的风险。

  一是引入“优先股”和“双重资本制”。

  通过“优先股”的制度安排确保在农民让出决策权和表决权的同时给予农民在公司盈余分配和剩余财产分配中的优先权如果公司破产清算中存有剩余财产将优先返还农民入股的地盘经营权。通过实施“双重资本制”让农民的地盘经营权出资仅记载在公司章程上作为分红的依据在注册登记时声明公司资本不包括该部分出资该部分出资只是对内有用力不具有债权担保功能不作为清算的资产。

  二是地盘经营权再流转、抵押需敬重农民意愿。

  中央关于农村地盘“三权分置”的办法要求地盘经营权的再流转和抵押须经农户书面制订并向农民集体书面备案。但是入股后地盘经营权作为公司、农民合作社的法人财产公司、农民合作社必须以此承担责任拥有对地盘经营权的处分权。为保护农民地盘权益与有关政策、法律衔接降低公司、农民合作社运行成本一些地方在有关章程中约定入股就视为农民书面制订再流转、抵押同时通过设置内部程序要求一定数量的农民股东制订才可实施防止这项权利被滥用。

  三是破产清算时采取回购方式予以保障。

  一些地方规定公司、农民合作社终结破产农民入股的地盘经营权可以不承担负债清偿责任这既不符得当律规定又不利于保护债权人权益。

  对此采取政府回购或建立风险保障金的办法是可行的。公司、农民合作社破产后政府先把地盘经营权回购给农户但是要求农户仍须以入股时的地盘经营权作价对公司、农民合作社的债务承担责任。
  推进地盘经营权入股应把握的基本原则
  巩固和完善农村基本经营制度。地盘经营权入股如故要坚持农地家庭承包经营制度稳定统分结合的双层经营体制。要在严格保护集体所有权和农户承包权的前提下平等保护公司、农民合作社依入股合同取得的地盘经营权保障其稳定的经营预期确保其对入股地盘依法享有一定期限内的占领、耕作并取得相应收益的权利依法依规建设农业生产附属配套设施、设定抵押等权利。

  地盘经营权入股不能超过地盘承包剩余期限不能减少、损害耕地不能转变地盘性质和用途制止入股地盘“非农化”。
  隐晦曲折政府作用遵守市场规则。地盘经营权入股寻求阶段要隐晦曲折政府的引导、支持作用完善入股有关政策措施积极为地盘经营权入股创造优异条件不要行政干预公司、农民合作社的寻常生产经营。坚持市场在资源配置中的决定性作用客观反映地盘等要素的实际贡献和稀缺程度按照市场规则协商确定入股各方的权利义务和利益分配。

  要隐晦曲折保险化解风险的作用加强公司、农民合作社抗风险能力。平等保护入股各方的得当权益提倡同股同权同责经全体股东约定或公司章程规定也可实行股、权、责差异化配置但应符合权利义务对等原则。
  敬重农民意愿做到因地制宜。按照“准许”入股、“引导”入股和“自愿”入股的要求推进入股经营。地盘经营权流转方式、入股形式、具体期限等由农户自愿选择确保农民的知情权、参与权、监督权和收益权。

  充足考虑自然经济条件、承包地确权与流转状况、农村劳动力转移情况、新型农业经营主体发展水平等因素鼓励寻求形式多样、符合实际的入股方式不能搞强迫命令和“一刀切”支持边寻求、边发展、边规范。不能躁急冒进不能谋求速度防止把地盘经营权入股的速度、面积作为政绩考核指标。
  推进依法改革坚持实事求是。地盘经营权入股是一项开创性工作要以原谅的态度准许寻求试点对实践证明行之有用的和农民群众认可的做法、措施要及时修改现行有关法律努力做到寻求实践与依法改革的统一。

  
  推进地盘经营权入股的措施
  加强试点工作指导。进一步扩大地盘经营权入股试点范围已经开展入股试点的地方要追随跟踪有关公司、农民合作社发展情况引导更多农户以地盘经营权入股。积极寻求地盘经营权入股多元化机关载体、运行机制和政策配套研究对农民以地盘经营权入股进行风险提示的办法加强对地盘经营权入股的日常指导、调查监测督促公司、农民合作社按照章程、协议分配收益依法保护入股各方的得当权益。

  及时跟踪了解各地开展地盘经营权入股的好做法好经验宣传入股的好案例、好典型寻求形成可复制、能推广的经验。
  修改有关法律法规。修订《农村地盘承包法》及有关司法解释按照“三权分置”安排明确地盘承包权和地盘经营权权能。准许在承包方之间入股也准许承包方与其他主体一起入股明确地盘经营权可出资入股公司。另外关于“优先股”“双重资本制”等制度设计、地盘经营权列举为出资方式、地盘经营权入股后的股份转让和退出等一系列问题可考虑修订《公司法》。

  
  建立价格评估机制。依托县乡农村经营管理机构(地盘流转服务中心)建立关于地盘经营权价值的第三方评估机制制订地盘经营权入股价值评估办法进一步明确评估机构、评估程序、评估方法等要求。鼓励县乡农村经营管理机构建立地盘经营权流转指导价格发布机制根据地盘不同位置、等级分类等定期定点开展流转价格监测测算流转指导价格并向社会公布。

  
  加大政策支持力度。扶持地盘经营权入股的公司发展农业生产开展全产业链经营解决用地难、贷款难的问题。支持开发符合入股需求的保险产品寻求“入股履约保证保险”等方式加大政策性农业保险支持力度并借鉴银行存款保险制度推动创设地盘经营权入股保险在公司、农民合作社破产清算时让农民从保险公司得到赔偿金用于回购地盘经营权。支持有条件的地方设立地盘经营权入股风险保障基金。

  
  (作者单位:农业农村部农村合作经济指导司、农业农村部乡村产业发展司、农业农村部机关党委)